破产法式中，人民法院、治理人和债权人集会的角色定位及相互关系

作者：徐元永 转自：破产执法评论破产案件差别于普通的民商事诉讼案件，破产是牵一发而动全身的系统工程。破产案件不仅需要解决债务清偿等执法问题，还涉及到职工安置等社会问题；不仅需要处置惩罚差别性质债权人之间的矛盾，还要理顺人民法院、治理人、债务人及其出资人、政府部门、审计评估等中介机构以及重整投资人、破产产业购置人等众多到场主体相互之间的关系；不仅需要人民法院的组织协调，还需要政府相关部门的联动到场。破产是各利益群体最后博弈的地方，利益关系异常庞大，矛盾也最难处置惩罚。

由于各到场主体的角色定位差别，如何理顺各到场主体之间的关系，特别是如何划清人民法院、治理人和债权人集会三大主体各自的权力界限，是一个急需解决的问题。一、人民法院、治理人、债权人集会的角色定位破产到场主体中，人民法院、治理人和债权人集会是最重要的三大权力主体，如何明确三大主体的角色定位，对于理顺各方之间的关系、推进破产事情历程尤为重要。

（一）人民法院人民法院是破产法式的组织者和协调者，在破产法式中居于主导职位，但人民法院并不直接从事详细的破产事务，而是通过指定治理人并对治理人举行业务指导和监视的方式，掌控破产法式的历程及偏向。1.人民法院是破产法式的主导者首先，人民法院是破产申请的受理者和审查者，直接决议着破产法式的启动与否。申请人欲申请债务人破产，必须向人民法院递交申请，由人民法院依法对申请人的主体资格、债务人是否存在破产原因、申请质料是否齐备等举行审查，并决议是否受理。受理破产申请后至破产宣告前，人民法院经审查发现债务人未发生破产原因的，可以裁定驳回申请。

其次，人民法院掌握着债务人的“生死”大权。我国《企业破产法》对破产受理与破产宣告举行了严格区分，人民法院受理破产清算申请，并不一定导致对债务人产业的清算和分配，债务人还存在转入重整或息争法式的可能性。只有在人民法院宣告债务人破产后，真正意义上的破产清算法式才开始，债务人才不行制止地走向“死亡”。

在重整或息争法式中，泛起法定事由的，人民法院可依职权宣告债务人破产，如《企业破产法》第七十九条第三款、第八十八条、第九十九条、第一百零三条第一款的划定。《全王法院破产审判事情集会纪要》第23条也明确：“人民法院受理破产息争或重整申请后，债务人泛起应当宣告破产的法定原因时，人民法院应当依法宣告债务人破产。

”但在某些情形下，只有经治理人或利害关系人等申请，人民法院才气宣告债务人破产，如《企业破产法》第七十八条、第九十三条第一款、第一百零四条第一款的划定。再次，人民法院对部门破产事项拥有决议权。《企业破产法》改变了旧破产法“法院中心主义”模式，接纳“治理人中心主义”，与破产相关的事务性事情由治理人卖力和执行。

但对于部门事项，人民法院依然拥有最终决议权，如第一次债权人集会的召开时间及所在、债权人集会主席的指定及债权人委员会成员简直定、治理人的指定和更换及治理人酬劳等事项，均由人民法院决议；破产债权在经治理人审查、债权人集会核查无异议后，须经人民法院裁定确认方能真正行使表决权、受偿权等相关破产权利；破产法式中的重要文件如破产产业分配方案、重整计划等，须经人民法院认可或批准后，方能执行。2.人民法院是破产法式的向导焦点破产法式中，人民法院发挥着总揽全局、协调各方的向导焦点作用，是破产案件得以顺利举行的政治保障。由于《企业破产法》的立法缺陷，加之差别部门在明白和执行上的一些偏差，导致治理人在事情开展历程中遇到诸多灾题，需要受理破产申请的人民法院予以协助，如保全措施的排除、执行法式的中止、重整企业的信用修复、重整计划涉及的工商变换挂号等等。

案件处置惩罚历程中的种种矛盾化解，如因职工安置问题、房地产企业破产案件中因施工方拖欠农民工人为而引发的上会见题等等，均需要人民法院统筹协调。如果人民法院不发挥向导焦点作用，对案件撒手不管，一定会发生这样或那样的问题，仅靠治理人、债权人集会是难以解决的，甚至最终会导致案件的“破产”。

（二）治理人治理人是指破产案件受理时指定的，在法院及相关主体的监视之下接受债务人企业并卖力观察、治理、处分债务人产业，决议债务人内部治理、日常开支，代表债务人到场诉讼、仲裁，提议召开债权人集会等法定职责的专门机构。治理人是破产事务的处置惩罚者和执行者，在破产法式中居于焦点职位。实践中，有看法将治理人的角色总结为“三个代表”，即代表人民法院、代表债权人、代表债务人。这种总结未必妥当，但形象地体现出治理人事情的重要性、庞大性和居中的准裁判角色。

1.治理人是破产法式的中心《企业破产法》以“治理人中心主义”取代了旧破产法的“法院中心主义”，治理人是破产法式的中心，如对破产债权的审查、对债务人在破产临界期内实施的欺诈行为和偏颇清偿行为的打消、对债权人提出的抵销申请的审查、对双方均未推行完毕的条约的处置、在第一次债权人集会前决议继续或者停止债务人的营业、为了融资需要而对外提供担保、在诉讼或仲裁法式中对相关诉请的处置惩罚等事项，均属于治理人的职权规模，人民法院和债权人集会不能随意干预干与。但治理人行使相关职权应当以债务人资产价值最大化为目的，并自觉接受人民法院、债权人集会的监视。2.治理人是破产事务的执行者治理人由人民法院指定，并向人民法院陈诉事情。

治理人要在债权人集会和债权人委员会的监视下，勤勉尽责，忠实执行职务，把人民法院的意志和债权人集会的有关决议付诸实施，维护宽大债权人的正当权益，如对债务人产业的观察和治理、破产产业变价方案和分配方案的制定、职工的安置、债务人产业保全措施的排除、执行法式的中止、继续或停止债务人营业、重整计划草案的制定（接纳债务人自行治理模式的除外）等事务，均由治理人卖力。3.治理人是破产法式的推动者治理人对债务人举行接受后，负担着资产核查、债务清收、债权审查及资产评估与变价、重整招募、引进投资等职责，是破产事情的“主角”。

破产法式中的诸多时间节点，都与治理人的履职情况有关，如治理人能否实时对债权举行审查，事关第一次债权人集会能否对债权举行核查；治理人能否实时对债务人举行接受并开展审计评估等事情，关系到对债务人产业的清查及资产处置的效率；治理人能否在法定期限内提交重整计划草案，则直接决议着重整案件的走向。可以说，治理人素质的崎岖，直接决议了破产案件的成败。（三）债权人集会债权人集会是债权人到场破产法式表达其意思、行使权利的基本形式。债权人集会由依法申报债权的债权人组成，是破产法式中的最高权力机构。

单个债权人通过到场债权人集会的方式行使表决权，团体决议破产法式中的重要事项，并对治理人举行监视。1.债权人自治是破产立法的一项重要原则债权人自治是指全体债权人通过债权人集会，对破产法式中涉及债权人利益的各重大事项做出决议，并监视破产产业治理和分配的一系列权利，以及保障这些权利实现的有关法式制度。

债权人自治是债权人本位的价值体现，破产法式原本就是为了债权人利益而启动的债务清理法式。债权人是破产法式的重要到场者，也是主要的利害关系方。债权人的权利行使及其正当权益掩护，是我国破产立法的重要目的之一。依法保障债权人自治权的行使，是提高债权人到场破产法式的努力性，有效监视治理人依法履职，推动破产法式顺利举行的重要条件。

债权人对破产法式享有的到场权、决议权、知情权和监视权，是债权人实现自治不行或缺的条件。如《企业破产法》第五十七条、第五十八条划定了债权人有权查阅债权表和债权申报质料，有权对债权表纪录的本人或他人债权提出异议；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的划定（三）》第十条第一款划定了单个债权人有权查阅债务人产业状况陈诉、债权人集会决议、债权人委员会决议、治理人监视陈诉等到场破产法式所必须的债务人财政和谋划信息资料。2.债权人集会是破产法式中的最高权力机构债权人集会是债权人自治的基本形式，债权人自治原则确立了债权人集会在破产法式中最高权力机构的职位。

债权人集会是全体债权人的意思表现机关，是债权人行使破产权利的重要形式和场所，债权人通过行使表决权的方式，决议破产法式中的重要事项。债权人到场破产法式的另一种形式是加入债权人委员会，但债权人委员会是非必设机构，债权人集会可以凭据案件需要，决议是否需要建立债权人委员会。在债权人集会闭会期间，债权人委员会有权代行部门权力，并对治理人举行监视，但债权人集会不得作出归纳综合性授权，委托其行使债权人集会所有职权。

二、人民法院、治理人、债权人集会的相互关系（一）实践中的“角色错位”问题破产法式涉及多方到场主体，各到场主体的态度和角色定位差别，对破产法式的明白和到场水平也纷歧样。实践中，作为破产法式的重要到场主体，人民法院、治理人、债权人集会之间经常发生“角色错位”现象：一是人民法院日益陷入详细的破产事务泥潭，负担了大量与其能力不相符的决议职能，由破产法式的主持者异化为破产事务的最终决议者。二是治理人日益丧失独立性，由各到场主体利益冲突的协调者和商业判断的决议者异化为被动的执行者。由于人民法院享有对治理人的选任、更换与酬劳决议权，导致治理人不敢作为，凡事均向人民法院请示汇报，严重影响到治理人专业性的发挥和破产效率。

三是债权人集会日益形式化，由最高权力机构异化为破产法式的旁观者，无法起到掩护债权人正当权益的作用。纵然相关决议未获债权人集会通过，治理人仍然可能申请人民法院批准，导致债权人到场破产法式的努力性不够，对破产的认同感不高。（二）人民法院、治理人、债权人集会之间的相互关系人民法院、治理人、债权人集会是破产法式中的三大重要到场主体，如那边理好三者之间的关系，是做好破产案件的关键。

1.人民法院与治理人之间人民法院与治理人之间是一种监视与被监视的关系，而非隶属或者行政下令关系，二者是相互独立的破产到场主体。人民法院卖力案件的审理，是破产法式的主持者；治理人是专门处置惩罚破产事务的暂时机构，由人民法院指定，受人民法院监视。

治理人作为破产事务的执行者，应实时向人民法院汇报破产事情希望及事情内容，让人民法院掌握治理人的事情动态。对于可能泛起的不稳定因素，如债权人上访、大量衍生诉讼等，治理人应提前做好预案，并与人民法院实时相同。

需要注意的是，治理人向人民法院陈诉事情而非请示事情，治理人陈诉事情时应对相关事项提出明确、详细的处置惩罚意见，而不能请求人民法院指示详细的承办意见；人民法院对治理人举行监视和业务指导应尊重治理人的独立性，不宜直接下达详细的指令。否则，治理人就会异化为人民法院的附庸，以致完全丧失独立性。这不仅会导致人民法院受详细的破产事务所束缚，也增加了案件承办人员的道德风险。

因此，人民法院应从详细的破产事务中解脱出来，主要卖力法式性事务，对于属于治理人应当推行的职责，如债权审查事情属于治理人的职权领域，人民法院不能越俎代庖；治理人也应敢于继承，有所作为，对于属于职权规模内的事情，不能事事都以向人民法院请示为由推脱责任。2.人民法院与债权人集会之间人民法院不应饰演决议者的角色，其权力的行使应当充实尊重债权人自治，不能主动取代债权人作出某种商业判断，更不能轻易推翻债权人集会的结论。

债权人自治是《企业破产法》的一大创新和亮点，债权人集会是破产法式中的最高权力机构，人民法院在对治理人提交的相关方案举行审查时，应当听取债权人集会的意见。人民法院作为破产案件的审理者，应秉持中立职位，成为独立的裁判者和监视者，不宜到场到详细的利益纠葛中。破产法式中，债权人利益多元化现象突出，为了防止部门债权人滥用权利，损害大多数人的利益甚至社会公共利益，人民法院有须要对债权人自治举行须要的监视甚至矫正，以实现差别到场主体之间的利益平衡。例如，凭据《企业破产法》第八十七条的划定，在债权人集会未通过重整计划草案的情况下，为了提高重整效率，实现社会效益最大化，人民法院可以对私权利举行适当干预，强制批准重整计划草案。

但人民法院强制批准权应当慎用，而且要坚持债权人最大利益原则、公正看待原则、绝对优先原则，并审查谋划方案的可行性，充实保障债权人的正当权益，实现公共利益和私权保障的统一。3.治理人与债权人集会之间债权人集会是破产法式中的最高权力机构，拥有重大事项的最终决议权。

治理人是破产事务的详细执行者和幕后操盘手，破产法式中的诸多方案均由治理人提出和计划，债权人集会最终以投票的方式举行表决。债权人集会形成的决议，由治理人卖力执行。治理人在履职历程中，应当注意以下几点：第一，最大限度维护全体债权人的正当权益。

在破产清算法式中，治理人应以债权人利益为中心，贯彻债权人利益最大化原则；在重整法式中，治理人应接纳利益平衡原则，兼顾债权人利益、债务人利益与社会公共利益，努力促成重整目的的实现。第二，平衡各债权人之间的利益冲突。债权人之间的利益冲突在房地产企业破产案件中体现得尤为显着：优先债权与普通债权的冲突、群体债权与非群体债权的冲突、工程款债权与有担保债权的冲突等等。

治理人必须全面梳理上述存在冲突的债权，在不违反现有执法划定的前提下，尽可能对差别性质债权的清偿顺序及清偿比例做出合理的摆设，平衡差别主体的利益。第三，实时、审慎披露相关信息。信息披露是债权人行使知情权的一定要求，治理人应当将执行职务情况、事情制度、破产用度和共益债务的支出情况、审计陈诉和评估陈诉的主要内容等信息以适当的方式向债权人予以披露；在债权人对其他债权人的债权或债务人对债权人的债权提起债权异议诉讼时，治理人应向债权人或债务人提供被异议债权人的债权申报质料，并说明债权审查历程；在重整招募阶段，治理人应实时向债权人或债权人委员会披露招募希望。

在有多家投资人时，可联合各投资人的清偿条件，征求债权人集会或债权人委员会的意见，为后续顺利通过重整计划草案做准备。但治理人在举行信息披露时，也要注意掩护债务人的商业秘密和其他债权人的小我私家信息，防止因不妥公然而导致相关信息泄露，债权人在行使知情权时也负有相应的保密义务。

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